中美欧出口管制内部合规制度比较

作者：

于治国 姜喆

前言

4月28日，我国商务部出台了《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》[1]（“《指导意见》”）。《指导意见》体现了《出口管制法》制定实施以来国家对出口管制合规制度的整体布局和筹划，以及自2007年以来我国出口管制合规实践的最新研究成果。

相比我国，美国和欧盟在出口管制合规方面都有更多的经验。《指导意见》在借鉴其经验总结的基础上，根据我国和企业的实际情况因地制宜地进行了规定。本文将从比较中国、美国和欧盟三方各自的出口管制合规的指导意见出发，分析我国《指导意见》中的特点和亮点，以期能对我国企业在完善内部合规体系和制度的工作中有所借鉴。

一、制度目的

《指导意见》强调企业通过建立、实施出口管制内部合规制度，以维护国家安全和发展利益，并有效规避和降低企业的经贸风险。

美国商务部《出口合规指南》（Export Compliance Guidelines）[2]则指出，出口合规制度在保障企业核心商业利益的同时，也有利于实现美国国家安全，防止（核用品、大规模杀伤性武器等）扩散的政策目标。

根据欧盟委员会《关于两用物项贸易管制内部合规制度的建议》（“《内部合规制度建议》”）[3]，在维护国家安全和履行不扩散的国际义务之外，统一的合规制度还具有促进市场公平竞争的作用。

二、要素一：拟定政策声明

中、美、欧都将“拟定政策声明”作为出口管制内部合规制度的首要因素和关键内容。

我国《指导意见》要求，政策声明由最高管理者或主要负责人签署，申明经营者将严格执行国家出口管制法律法规、高级管理层对内部合规机制支持态度的承诺。政策声明对内作到全员知晓，对外起到宣传作用。其主要内容包括合规制度的工作原则、规则体系、组织权限、覆盖范围等。

美国《出口合规指南》指出政策声明是合规制度中最重要的组成部分。合格的政策声明应当包括：确认公司对出口合规的承诺；关于出口管制的说明；公司及其员工有责任熟悉并遵守出口合规政策的承诺；以及内部举报和调查和违规行为处罚的介绍等。

欧盟《内部合规制度建议》则要求政策声明体现：最高管理层领导内部合规，以及建设内部合规文化的承诺；管理层对合规工作提供组织、人员、技术等资源保障的承诺等。

三、要素二：建立组织机构

我国《指导意见》要求出口企业设立出口管制内部合规机制的组织机构，明确主管部门和人员职责，授权负责合规的人员对任何有异议的出口相关行为发出禁令或征询政府主管部门的意见。在机构组成方面，《指导意见》推荐了三层结构体系：最高是由公司决策层领导的出口管制合规委员会（或独任首席合规官），履行管制合规管理职能；中层是独立的出口管制合规部门，牵头公司内部合规工作，并向其他部门提供合规支持；基层是业务部门，负责在合规部门指导下执行合规制度。

欧盟《内部合规制度建议》提出充分的组织、人力和技术资源对于有效制定和实施合规程序至关重要。在组织机构方面，要求书面记录内部合规的组织结构，任命高管全面负责公司合规工作；有序规定合规相关职能和责任，确保管理层全面实施公司合规工作；合规工作人员的权责义务，以及应当遵循的工作程序和纪律等。

四、要素三：全面风险评估

我国《指导意见》认为全面的风险评估是出口管制内部合规制度的基础。风险评估的内容主要包括对经营物项、客户、技术研发、内部运营、境外合规和合作伙伴的评估，并采取相应的风险防范措施。

美国《出口合规指南》指出风险评估的目的在于发现企业合规的盲点和风险点，要从业务流转和经手人员两个角度对可能存在的管制弱点进行定期筛查，制定业务中止和取消的判断标准及相应反应。

五、要素四：确立审查程序

我国《指导意见》指出，通过出口审查程序，杜绝管制物项未经内部审查随意出口。审查要点主要包括：经营的物项是否为国家出口管制清单控制物项；经营行为是否符合国家出口管制法律法规；最终用户所在国是否为受联合国制裁国家或其他敏感国家；最终用户和最终用途是否存在风险；最终用途是否具备合理性；客户的支付方式是否符合一般的商务习惯；出口运输路线是否合理等。

美国《出口合规指南》要求审查程序体现在出口业务的所有环节，审查重点包括确认管理出口物项的法律和政府部门、物项分类以及申领出口许可证的过程等。

欧盟《内部合规制度建议》强调出口审查程序的目的在于防止出现违反贸易限制和管制法规的情况。审查内容包括物项的分类、交易风险的评估、许可证的申领以及后续监督等方面的内容。

六、要素五：制定应急措施

我国《指导意见》要求合规制度一方面应设立内部违规举报程序和途径，另一方面也应当有应急机制能够采取补救措施。

美国《出口合规指南》要求管理层为内部合规提供制度和安全保障，员工可以通过监督渠道报告存在的违规问题，同时合规制度也应有响应的内部补救和惩处措施。

欧盟《内部合规制度建议》同样有关于报告和调查及补救措施的内容。其中报告程序既有涉嫌违规交易的报告，也有因报告而升级的有针对性的调查。而补救措施则是针对调查结果采取的保护性措施，以及消除业务流程中风险点的措施等。

七、要素六：开展教育培训

我国《指导意见》要求出口经营者结合实际制定定期或不定期培训计划，采取多种培训形式，实现全员培训，将出口管制培训列为员工绩效考核的指标。

美国《出口合规指南》认为教育培训是内部合规体系的核心环节之一。内部合规制度的培训由三个部分组成：教育学习、提升意识以及团队协作。其中教育学习也应当针对对象，分层级开展对新入职员工、基层员工、中级管理人员以及高管的定期培训。

欧盟《内部合规制度建议》也强调了培训是提高全员合规意识的重要手段。培训的形式多种多样，可以采用集体自学、外部研讨以及订阅知识刊物等。通过培训确保所有员工了解贸易管制相关法律法规、管制清单的内容，熟悉内部管制合规制度和操作。

八、要素七：完善合规审计

我国《指导意见》指出出口经营者应定期对出口管制内部合规机制的合理性、可行性、有效性等进行审计，评估具体业务流程合规操作的规范性。审计内容主要包括各项两用物项交易过程中是否遵循了审查流程、组织机构运行是否顺畅、可疑事项调查是否有效以及合规事务是否出现需要改进的地方等。审计报告应反映内部合规机制运行状况以及整改方向。

美国《出口合规指南》明确审计的目的在于确保公司所有与出口相关的业务操作，符合现有的合规制度，并与政府的出口法规相一致。

欧盟《内部合规制度建议》也指出在必要的情况下须对内部合规制度进行审查、测试和修订，以确保其实现了设计目标并保证与法律法规相一致。通过审计还可以发现违规风险和制度漏洞，并通过补救措施对现有制度进行调整。

九、要素八：保留资料档案

我国《指导意见》要求出口企业完整、准确保留与出口管制相关的文件，包括出口记录、与政府部门沟通情况、客户信息及往来文件、许可申请文件、许可审批文件以及出口项目执行情况等。

美国《出口合规指南》明确除了法定要求企业保存的与出口活动相关的文件外，还鼓励企业保存例如技术文档、尽职调查等法定要求之外的文件材料。

欧盟《内部合规制度建议》也要求企业对两用物项的相关出口活动进行适当、准确和可追踪的记录。通过记录，企业能够获取并正确归档所有必需记录，并能够在日常贸易管制活动以及定期审核期间进行有效的检索。

十、要素九：编制管理手册

我国《指导意见》提出，出口经营者编制出口管制内部合规机制管理手册，涵盖前述基本要素规定的内容，普及国家出口管制法律法规和合规制度，使员工能够通过手册及时了解并有效执行。

美国《出口合规指南》强调了编制和更新书面管理手册的重要性，要求高级管理层对编制管理手册进行授权，列出了出口管制内部合规制度的八项要素。

虽然欧盟《内部合规制度建议》没有将编制管理手册作为一项单独的要素，但管理手册的要求体现在其建议的各个部分，要求企业通过制度化、体系化的成文规范对内部合规工作和人员进行管理。

 · 结语 · 

企业的出口合规内部建设是一项复杂的系统性工作。我国与欧美已有的规范和实践在制度建设和实务操作方面的建议基本趋同。但由于各国出口管制法规仍有其各自的侧重点，因此在设计企业出口管制内部合规制度时也应当考虑到不同国家法律规定的差异，尽量在合规制度中予以重视和体现。

[注] 

[1] 商务部公告2021年第10号《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》，http://www.mofcom.gov.cn/article/zwgk/zcfb/202104/20210403056267.shtml 。

[2] Export Compliance Guidelines, Export Management And Compliance Division, Office Of Exporter Services, Bureau Of Industry And Security, U.S. Department Of Commerce.

[3] COMMISSION RECOMMENDATION (EU) 2019/1318 of 30 July 2019 on internal compliance programmes for dual-use trade controls under Council Regulation (EC) No 428/2009.

The End

 作者简介

于治国

北京办公室  顾问

业务领域：贸易合规和救济

姜喆  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：贸易合规和救济, 跨境投资并购, 诉讼仲裁

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